Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Een lege wet

Mr. dr. Gerrit Dijkstra, prof. dr. Frits van der Meer, prof. dr. Alexander de Becker zijn verbonden aan het Instituut Bestuurskunde van Universiteit Leiden

Eerder deze maand heeft de Eerste Kamer de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren aangenomen. De kern van de wet is dat veel (maar niet alle) ambtenaren qua rechtspositie niet meer onder het bestuursrechtelijke ambtenarenrecht vallen, maar onder het ‘gewone’, dat wil zeggen privaatrechtelijke arbeidsrecht. De eenzijdige aanstelling als ambtenaar wordt voor deze groep ambtenaren vervangen door een (tweezijdig) arbeidscontract. Ambtenaren met een arbeidscontract krijgen dan in veel gevallen een ‘echte’ CAO. In de oude situatie was er sprake van een overeenkomst tussen werkgevers en werknemers die vervolgens omgezet diende te worden in een publiekrechtelijke regeling.

Ontslag van deze groep ambtenaren geschiedt dan volgens de procedures zoals die gelden in het ‘private’ arbeidsrecht. Dat betekent in sommige gevallen inclusief toestemming van het UWV en de mogelijkheid om bij onenigheden in beroep of cassatie te gaan.

De ambtenarenwet blijft overigens wel bestaan. Na de ‘normalisering’ blijft ook voor de groep ambtenaren die onder het privaatrecht gaat vallen, de benaming ‘ambtenaar’ bestaan. Er komen ook veranderingen in de arbeidsvoorwaarden van deze groep ambtenaren.

‘Gewone’ werknemers

Wij willen bij deze (initiatief)wet een aantal kanttekeningen plaatsen. Het was de bedoeling van de opstellers van de wet een einde te maken aan twee verschillende rechtsposities van werknemers in de publieke sector en werknemers in de private sector. Los van esthetisch juridische overwegingen valt allereerst een principieel bezwaar te maken.

De overheid is geen ‘gewone werkgever’. Hoewel er soms gesproken wordt over een horizontalisering van verhouding tussen overheid en burger is dat een eenzijdige visie die het karakter van verhoudingen in het publiek domein miskent. De overheid heeft in toenemende mate een voorwaardenscheppende taak voor een samenleving waar een grotere nadruk op de eigen verantwoordelijkheden komt te staan. Die rol van het nieuwe openbaar bestuur betekent een bijzondere positie in de samenleving die gepaard gaat met bijzondere bevoegdheden. Horizontalisering moet in overeenstemming gebracht worden met de verticale machtsverhoudingen en bevoegdheden. Die schakelfunctie ligt in toenemende mate bij ambtenaren.

In het verlengde van die bijzondere aard ligt het feit dat ambtenaren in een politiek-bestuurlijke context functioneren, waarbij zij een brugfunctie bezitten tussen politiek en samenleving. Dit betekent dat de werknemers in de publieke sector inhoudelijk ook geen ‘gewone’ werknemers zijn. Ze zijn gegeven het verdwijnen van productietaken via privatisering en verzelfstandiging zelfs gemiddeld gezien nog minder ‘gewoon’ dan een dertig jaar geleden toen de normaliseringsdiscussie opkwam.

Bovendien hebben overheden het budgetrecht, waardoor zij eenzijdig de ruimte voor salarisverhogingen kunnen bepalen. In deze wet ontbreekt een inhoudelijke analyse van de eisen die aan ambtenaren gesteld moeten worden en van de consequenties daarvan voor de ambtelijke rechtspositie. De opstellers van de wet gaan er, ten onrechte, vanuit dat ambtenaren ‘gewone’ werknemers zijn.

Verschillende rechtsposities

Wij moeten voorts vaststellen dat er ook door deze wet geen einde wordt gemaakt aan de twee verschillende rechtsposities. Voor bepaalde groepen ambtenaren blijft de publiekrechtelijke rechtspositie bestaan. Het betreft ongeveer 120.000 tot 130.000 ambtenaren werkzaam in de sectoren Defensie, politie en rechterlijke macht. Wij zijn het er mee eens dat deze ambtenaren een bijzondere positie hebben en moeten worden uitgezonderd van de werking van deze wet.

Echter, de vraag kan worden opgeroepen waarom deze ambtenaren wel uitgezonderd worden en andere ambtenaren niet. Ook ambtenaren van inspectiediensten en douane kennen belangrijke bevoegdheden ten opzichte van burgers. Zij kunnen immers eenzijdig dwangmaatregelen opleggen. Maar ook medewerkers van de AIVD, FIOD en de bestuursambtenaren die sterk met het overheidsgezag zijn bekleed, hebben een bijzondere positie. Toch worden deze groepen ambtenaren niet uitgezonderd van de wet.

Wat ontbreekt in de wet en de daarbij behorende toelichting is dan ook een redenering waarom sommige groepen ambtenaren wel een speciale rechtsbescherming moeten hebben en andere niet. Mocht het zo zijn dat bepaalde groepen ambtenaren een sterkere rechtspositionele bescherming zouden moeten hebben dan andere en dan werknemers in de private sector, dan zouden wij hiervan graag een onderbouwing willen zien. Wij sluiten niet uit dat bepaalde groepen werknemers die nu nog een arbeidscontract hebben dan volgens die redenering een publiekrechtelijke aanstelling zouden moeten krijgen.

Argumenten

In de toelichting op de wet en in de verschillende discussies die in het verleden zijn gevoerd, wordt een aantal verschillende argumenten gegeven voor ‘normalisering’. De nadruk wordt daarbij gelegd op argumenten zoals een kostenvermindering en een verhoging van de mobiliteitsmogelijkheden. Deze argumenten blijken bij nadere analyse onhoudbaar.

Een belangrijk argument dat door veel voorstanders van ‘normalisering’ wordt genoemd, is dat het moeilijk zou zijn ambtenaren te ontslaan en dat het eventuele ontslag vele jaren met zich meebrengt. Het is echter nog de vraag of ambtenaren in de huidige publiekrechtelijke situatie nu een sterkere of juist een zwakkere rechtspositie hebben dan werknemers in de private sector. Dit geldt zeker na inwerkingtreding van de Wet werk en zekerheid.

Van de zijde van de voorstanders van de zogenaamde normalisering worden meer beweringen gedaan die uit de lucht zijn gegrepen. Zo zouden veel procedures op het gebied van het ambtenarenrecht jaren duren. Een bewering die enkel wordt gestaafd met enkele incidentele voorbeelden (die vaak ook niet met naam en toenaam werden benoemd). Onderzoek naar deze beweringen ontbreekt echter geheel.

Van de zijde van de opstellers van de wet wordt vaak als belangrijkste argument genoemd dat er in oude situatie twee afzonderlijke rechtsstelsels bestaan voor werknemers in de private sector en voor ambtenaren. Zij achten het wenselijk dat er één uniform rechtsstelsel komt. Wat er ook zij van dit esthetische argument, na invoering van de wet blijven er twee rechtsstelsels bestaan. Immers voor een bepaalde groep ambtenaren blijft het publiekrechtelijke stelsel behouden.

Men krijgt het wat vreemde gevoel dat in de loop van de tijd de argumentatie voor normalisering verschuift en door een verschuivende inhoud van de wet, moest worden aangepast. Opvallend is voorts dat deze gehele nieuwe wet eigenlijk overbodig is. Ook de bestaande ambtenarenwet biedt de mogelijkheid werknemers in de publieke sector een arbeidscontract aan te bieden. In het verleden werd hier veelvuldig gebruik van gemaakt, de afgelopen decennia niet meer.

Ondoordacht en overbodig

Kortom, de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is ondoordacht, overbodig en zal nog veel uitvoeringsproblemen en kosten met zich mee brengen. Dat de wet een grote doorbraak en verbetering is, zoals door de voorstanders wordt betoogd, bestrijden wij dan ook ten stelligste. Los van bovengenoemde bezwaren over juridische kwaliteit, het arbitraire karakter en de uitvoeringsproblemen, is de inhoud van deze wet vrij leeg en in de loop van de behandeling steeds leger geworden. De oorspronkelijke onderbouwing is steeds meer ondergraven en de overblijvende argumentatie doet pover aan.

Het toont overigens het gevaar van een initiatiefwet aan. Een belangrijkere schakelrol voor ambtenaren in de opkomende voorwaardenscheppende staat, vraagt om een nauwe aandacht voor de relatie met de politieke bestuurders en leidinggevenden alsmede voor de relatie met samenleving. Voor die rol is naast een politiek-bestuurlijke en maatschappelijke sensitiviteit ook aandacht voor de bescherming tegen arbitrair handelen van politiek en management nodig. Dit alles vraagt om een verankering van de ambtelijke kernwaarden op papier in wetgeving maar zeker in het bewustzijn van overheidsfunctionarissen, zowel ambtelijk als politiek.

De hang naar een (publiekrechtelijke) ambtelijke status betreft niet louter een emotioneel argument, zoals soms ten onrechte en wat merkwaardig door uitgesproken voorstanders van de ‘normalisering’ wordt gesteld. Het is ook buitengewoon rationeel. Gegeven de geringe meerwaarde en verbonden hoge kosten is hier sprake van een gemiste kans. Jammer, een echte inhoudelijke discussie over het ambtenaarschap en een juridische neerslag daarvan zou wel interessant zijn geweest.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 28 november 2016.