‘Overheid organiseert participatie op manier die voor hoogopgeleiden meest toegankelijk is’

30-10-2018

Bestuurders willen dat burgers participeren in besluitvormingsprocessen, maar moeten ook het algemeen belang in de gaten houden. Burgers willen meedenken over beleid, maar verwachten ook een krachtdadige overheid. Inspraak kan leiden tot aangepaste beslissingen, maar zijn die ook beter? Over dit soort spanningsvelden ging het openbare debat ‘Effectiviteit en legitimiteit van overheidshandelen, bezien vanuit de gemeenten’ op 18 oktober bij het CAOP. ‘We zitten in een enorm veranderingsproces en zoeken verbinding met de burger’, zei Bertien Houwing, ex-wethouder van Amersfoort.

‘Horizontalisering’ was het sleutelwoord. Als concrete voorbeelden van deze ontwikkeling in het openbaar bestuur dienden enkele cases op de Amersfoortse woningmarkt. Zo was Houwing, wethouder tot afgelopen juni, betrokken bij de invulling van een inbreilocatie in de wijk Kruiskamp, waar een school was verhuisd. Er zouden eengezinswoningen en appartementencomplexen gebouwd worden, inclusief verkeersafwikkeling, de aanleg van groenvoorzieningen en rioleringsvernieuwing. Met name over deze laatste drie onderwerpen zocht de gemeente contact met omwonenden in het project ‘Starten voor de start’. ‘Daarbij ga je met alle betrokkenen om tafel nog voordat in het stadhuis maar één overleg is geweest of één potlood op papier is gezet’, legde Houwing uit. Het verliep goed, maar de aldus gemaakte plannen stuitten in de gemeenteraad op weerstand. ‘Er ontstond een bestuurlijk dilemma waarin ik koers moest kiezen. Ik was verantwoordelijk voor onderwijshuisvesting en legde er geld op toe. Daarom moest ik meegaan in het traject met de bewoners en de raad ervan overtuigen dat de plannen goed waren. Dat lukte.’

Vlees noch vis

Esther Lans, destijds strategisch adviseur, nu griffier in Amersfoort, presenteerde een case over hoogbouw in het nieuwe stadscentrum. Ook daarbij werd de mening van bewoners en belangenorganisaties gevraagd, maar pas na het besluit van de raad over locatie en bouwhoogte. ‘Het werd een hele discussie. Voor mij blijft aan het eind altijd de vraag: is het besluit beter geworden van al die inspraak, protesten en bijstellingen? In dit geval denk ik van niet. Een deel van de raad wilde kool en geit sparen en het plan was uiteindelijk vlees noch vis.’

Doorbanjeren

Volgens Zeger van der Wal, hoogleraar op de Ien Dales Leerstoel, toont onderzoek aan dat wel of niet horizontaliseren weinig uitmaakt. ‘Was het proces effectiever? Zelden, want hoe meer mensen je erbij betrekt, hoe langer de besluitvorming duurt. Was het legitiemer? Ook dat valt tegen, omdat maar een klein deel van de bevolking meedoet;  de silent majority van 95 procent gelooft het wel.’ Hij had zijn twijfels over ‘al die horizontalisering’, mede doordat hij veel in Azië woont en werkt. ‘Daar is men erg van effectiviteit: lekker doorbanjeren, zeker als het om woningbouw gaat. Ook daarmee creëert men legitimiteit, want burgers zien daden, al gaan die soms ten koste van de natuur! Je ziet het ook aan klimaattafels: je kunt lang doorpraten, het bedrijfsleven erbij betrekken, maar uiteindelijk moet de overheid besturen en, misschien impopulaire, beslissingen nemen.’

Ineffectief

Horizontaliteit kan ten koste gaan van zowel effectiviteit als legitimiteit, meende Frits van der Meer, hoogleraar op de Leerstoel Comparative public sector and civil service reform. ‘In Amersfoort zie je gewoon klassieke participatie en geen horizontalisering zoals sommige bestuurders dat zien: burgers die hun eigen initiatieven nemen. Dat gaat veel verder.’ In Wassenaar, waar net als in Amersfoort veel hoogopgeleiden wonen, zouden ze dat goed kunnen, zei hij, maar ook in de Schilderswijk? ‘Je hoort het vaak: mensen die goed georganiseerd zijn en over geld en informatie beschikken, gebruiken het bestuur om hun eigen wensen en voorstellen te realiseren. Als dat ontstaat, is horizontalisering zowel ineffectief als illegitiem.’

Volksbuurt

Dat kan zo zijn, vond Houwing, maar niet iedere hoogopgeleide wil participeren, soms ook door de kaders en spelregels die je afspreekt. ‘Ik weet uit eigen ervaring, maar ook van collega-bestuurders, dat deelname aan participatie − ook door hoogopgeleiden − regelmatig wordt gebruikt om eigen doelen te bereiken. Dan heb ik het over belangenbehartiging, mensen die vinden dat participatie pas geslaagd is als zij hun zin hebben gekregen.’ Lans vulde aan: ‘Wij organiseren participatie op een manier die voor hoogopgeleiden het meest toegankelijk is. We moeten als overheid vooral nadenken hoe we met onze methodes kunnen aansluiten bij iedereen.’ De Amersfoortse volksbuurt het Soesterkwartier laat zien dat het ook anders kan. ‘Daar hoef je als overheid participatie niet te regelen, dat doen ze met elkaar. Als je één iemand uitnodigt, komt iedereen.’

G1000

Wanneer zet je als overheid horizontalisering in? ‘Er zijn regels en wetten, diensten die we moeten leveren. Het is niet zinvol de burger daarbij te laten participeren’, zei Houwing. Datzelfde geldt voor bijvoorbeeld veiligheids-, defensie- en intelligencevraagstukken, vond Van der Wal. Hij kende uit de literatuur zeven redenen om het instrument in te zetten, variërend van het vergroten van burgerschapsgevoel of betrokkenheid tot het genereren van privaat geld. ‘Of omdat de samenleving, die steeds slimmer en digitaal vaardiger wordt, creatieve ideeën en goede oplossingen heeft.’ Grote vraag is wel: hoe krijgt de overheid de juiste mensen aan tafel? Er zijn methoden als loting, sampling, burgerjury’s, maar de G1000, waarvan de eerste in Amersfoort werd gehouden, vond Esther Lans een mooi voorbeeld. Via een steekproef uit het bevolkingsregister werden mensen uitgenodigd. ‘Er kwam een heel andere groep dan the usual suspects. Het debat veranderde ook meteen, vooral de toon. Mensen waren enthousiast, dat was al een feest, maar luisterden ook erg naar elkaar. En dat zie je niet altijd in de politiek.’