Expertmeeting ‘Arbeidsverhoudingen in de publieke sector’

24-12-2018

Erosie van het poldermodel of impulsen voor vernieuwing?  

Hoe veranderen de arbeidsverhoudingen in de publieke sector, in het bijzonder in het onderwijs? Marc van der Meer, bijzonder hoogleraar Onderwijsarbeidsmarkt, schetst vandaag de belangrijkste ontwikkelingen en vraagstukken. Een enerverende expertmeeting over waarom het traditionele poldermodel wankelt. En hoe ‘pop-up-vakbonden’ zoals ‘PO in actie’ voor opschudding zorgen door in dat gat te springen. Een transformatieve agenda.

Marc van der Meer is betrokken bij een vergelijkende studie van het Europese Onderzoekscentrum in Mannheim naar de doorwerking van de grote Economische recessie (2008-2013) op de arbeidsverhoudingen in Europese landen. Is het centraal overleg een goede manier van crisismanagement, en kunnen we spreken van crisis corporatism? Of is er juist sprake van corporatism in crisis, de grote crisis van het overleg?

Loonakkoord

Van der Meer stelt vast dat ons overlegmodel in 2009 een effectief crisismechanisme is gebleken. ‘De financiële crisis in Nederland was minder heftig dan in veel andere Europese landen. De polder heeft in 2009 de zwaarste klappen opgevangen door het sluiten van een loonakkoord. Een maatregel die sindsdien niet meer nodig is geweest.’

Wankelende pilaren

Toch is het overlegmodel kwetsbaar, want de vernieuwing die plaatsvindt is niet meteen zichtbaar. In de literatuur wordt zelfs gesproken over de erosie van het poldermodel, de precaire polder en de postpolder, maar daar zijn wel kanttekeningen bij te plaatsen.

Het Nederlandse model zoals ontstaan na de Tweede Wereldoorlog is gebaseerd op twee pijlers, legt Van der Meer uit: constante stabiliteit in de politieke arena en maatschappelijke organisaties die werkgevers en werknemers in het land representeren. En juist die twee pijlers zijn aan slijtage onderhevig. Het politieke landschap versplintert, met als gevolg sterke flanken en zwakke middenpartijen. Ook de maatschappelijke pijler brokkelt al jaren af: steeds minder werknemers zijn lid van een vakbond en door flexibilisering neemt ook de organisatiegraad van werkgevers af. En op de achtergrond wordt een derde pijler (Europa) veel belangrijker.

Spill-overs

De Nederlandse overheid heeft de financiële crisis niet gebruikt om te investeren. Integendeel: Nederland was het enige land dat zowel zijn overheidsconsumptie als investeringen terugschroefde. Zo leidde de crisis tot ‘spill-over’ effecten: de banken stonden in de fik en moesten gered worden. Een dure noodgreep, die ook op andere dossiers tot vraagstukken leidde: het pensioenprobleem, wat leidde tot de crisis van de vakbonden en het werkgeversoverleg, de grote tekorten op de arbeidsmarkt.

Regionale investeringsagenda’s

De politiek heeft moeite traditionele systeem van political exchange met sociale partners te vernieuwen of een impuls te geven. Van der Meer: ‘De Minister van Financiën heeft nauwelijks geld, dus het kabinet doet steeds vaker een beroep op maatschappelijke partijen om de vernieuwingsagenda te financieren.’ Die agenda is toch aantoonbaar veel breder dan in andere Europese landen, vervolgt Van der Meer. ‘In de slipstream van het Mondriaanakkoord van 2013 is een hele waaier aan nieuwe initiatieven, pacten en overleggen ontstaan. Niet alleen landelijk; voor een groot deel zijn het juist regionale samenwerkingsprogramma’s, met de nadruk op research en innovatie.’ Hij toont een indrukwekkend lijstje van zo’n tien vernieuwingsagenda’s. Van het Topsectorenbeleid tot het Klimaatakkoord, van de Regio- en Citydeals tot het Huis van de Techniek, het Groenpact, de Bouwagenda, het Zorgpact en de Smart Industry-agenda. ‘Dit is wat er nu allemaal – tegelijkertijd – speelt. Kortom, political exchange ontstaat tegenwoordig op ontzettend veel niveaus, verspreid over tal van thema’s.’

Driehoek of vierkant?

Dit is de nieuwe werking van de politiek in Nederland. Het politieke landschap is sterk versplinterd, de macht van vakbonden en werkgeversorganisaties neemt af. En nieuwe maatschappelijke actoren – die in het formele systeem niet aan de onderhandelingstafel zitten – krijgen steeds meer invloed. ‘Dit is een transformatieve agenda waarin veel geïnvesteerd wordt, publiek en privaat’.

De prijs van deze investeringen wordt opgebracht voor een deel door sectoren waarop sterk is bezuinigd. Wat betekenen die ontwikkelingen voor de publieke sector? De publieke arbeidsverhoudingen worden gekenmerkt door een klassieke driehoek: werkgeversorganisatie, vakbond én ministerie, waarbij de overheid vaak werkgever is, zoals bij het Rijk, de politie of defensie.

In het onderwijs en de zorg is het speelveld nog complexer. Daar regisseert de overheid de arbeidsverhoudingen. Daardoor is daar sprake van een kwadrant, schetst een van de deelnemers vandaag, met het parlement als sterk opkomende vierde speler. ‘De politiek stelt veel eisen aan de kwaliteit van onderwijs. De inhoud van het curriculum, professionalisering van de docent. Allemaal thema’s waar de Tweede Kamer zich als wetgevende macht regelmatig over uitlaat. Zo wordt het een heel gelaagd spel.’  

PO in actie

Bovendien kunnen ook outsiders zich in het speelveld mengen, bleek afgelopen jaar. ‘PO in actie’ voelde het moment goed aan, ‘kaapte’ het debat en koos een duidelijk thema: een hoger salaris en minder werkdruk voor leraren in het primair onderwijs. Daarbij richtte het zich niet tot de werkgevers, maar direct tot de Kabinetsinformateur Zalm. Hun campagne sloeg niet alleen geweldig aan bij de achterban, maar maatschappijbreed.

Gespreksleider en CAOP-directeur Patrick Banis herinnert zich nog goed hoe de actie werd gelanceerd: ‘Bij de talkshow Pauw. Niet met de vakbonden aan tafel, maar met Sophie Hilbrand, behalve BN’er ook de bezorgde ouder van twee basisschoolkinderen. De vakbonden zaten daarachter, in het publiek.’ Banis noemt nog een ander voorbeeld van succesvolle framing door invloedrijke mediapersonen: ‘De campagne voor een betere ouderenzorg, waarvoor de FNV jarenlang zoveel moeite heeft gedaan, werd pas echt succesvol dankzij het manifest van Hugo Borst, gelanceerd aan tafel bij De Wereld Draait Door. Opmerkelijk: een columnist die – vanuit persoonlijke betrokkenheid – grote invloed heeft op de arbeidsverhoudingen in de ouderenzorg en uiteindelijk 2 miljard euro losweekt.’

Verdeeldheid

Terug naar de succesvolle campagne van ‘PO in actie’, die de onderwijsbonden in grote verdeeldheid bracht. ‘Het geld kan immers maar één keer worden uitgegeven en vrijwel alle publieke sectoren staan te springen om een investeringsbijdrage van de overheid. Van ambulancebroeders tot *politieagenten, van militairen tot werknemers in andere onderwijssectoren. Overigens verschillen de specifieke behoeften per sector, stelt Van der Meer. ‘In het voortgezet onderwijs speelt het thema ‘beloning’ bijvoorbeeld minder; daar strijden docenten juist voor meer ontwikkeltijd. En het wetenschappelijk onderwijs maakt zich vooral hard voor meer onderzoeksmiddelen’.

Decentralisatie

Elke sector heeft haar specifieke beïnvloedingssferen en actoren, blijkt uit de discussie met alle deelnemers. ‘In onze sector zijn de gemeenten tegenwoordig aan zet’, aldus een deelnemer uit de jeugdzorg. ‘Sommige gemeenten bemoeien zich zelfs met de kwalificatie-eisen van het personeel, wat enorme impact heeft. Maar we hebben ook te maken met burgers en professionals die zich op een andere manier organiseren en profileren’. Kortom, wie wie vertegenwoordigt en welke belangen tegelijkertijd worden behartigd is diffuus. Het is aan de politiek die veel sterker te monitoren, stelt Van der Meer, anders wordt niet voldoende duidelijk wat de resultaten zijn van deze besprekingen en wordt de legitimiteit ondergraven’.  

Momentum

In de publieke sector is sprake van een forse inhaalslag in de cao-onderhandelingen, na jaren van pas op de plaats, loonpauze en adempauze. De deelnemers prijzen vandaag dan ook vooral de timing van ‘PO in actie’. ‘Ze hebben een buitengewoon goed moment gekozen: net nu er weer een beetje geld was. En dat hebben ze zo goed geframed, dat ze in no time tienduizenden leraren achter zich hadden. De discussie rond een ander belangrijk thema in het primair onderwijs – professionele ruimte, beroepskwaliteit en het lerarenregister – verdween zelfs een tijd lang naar de achtergrond.’

Lof en leerpunten

‘PO in actie’ liet zien hoe je in een sterk versplinterd politiek landschap een maatschappelijk debat voert, op het juiste moment ‘hot’ bent en invloed uitoefent op het regeerakkoord. Tijdens de discussie vandaag dus veel lof voor hun onorthodoxe campagne. Maar hun snelle opkomst en succes houdt vakbonden en werkgeversorganisaties ook een spiegel voor. Hoe is hun manier van communiceren met hun eigen achterban? Volgens een van de deelnemers is het tijd voor een andere houding. ‘Veel onderwijsprofessionals hebben het gevoel dat ze worden bevoogd. Ze hebben niet gevraagd om de cao die er nu ligt. De enige club waardoor ze zich werkelijk aangesproken voelen, is ‘PO in actie’: vakgenoten uit de praktijk die donders goed doorhadden waar leraren behoefte aan hadden. Minder werkdruk en meer erkenning, ook qua salaris. De vakbonden en de PO-Raad hadden het nakijken, want zij zitten nog gevangen in hun systeemwereld.’ Een andere deelnemer ­vraagt zich hardop af of de traditionele vakbonden het de komende jaren wel gaan bijbenen. ‘Ze moeten zichzelf opnieuw uitvinden, net als de traditionele banken. Anders verdwijnen ze op den duur en komt er iets anders voor in de plaats.’  

Greenpeace-bootje

Zo worden enkele conclusies getrokken over ‘PO in actie’. Allereerst: werknemers willen zich niet meer alleen voor al hun zorgen bij een beroepsgroep of vakbond aansluiten, maar sluiten zich liever tijdelijk aan bij een one-issuebeweging. Ten tweede: de kracht van sociale media. Via sociale media kun je enorm snel een stem geven aan een bepaald sentiment in de sector. Maar ook ‘PO in actie’ kon echter niet zonder steun van de reguliere overlegpartners, nuanceert een deelnemer van de vakbond: ‘Een actiegroep als ‘PO in actie’ is een heel mooi middel. Ik vergelijk het met het kleine bootje van actievoerders dat voor het grote Greenpeace-schip vaart. ‘PO in actie’ is ons bootje geweest en heeft veel teweeggebracht. Maar ze realiseerden zich ook dat ze ons allemaal nodig hadden om zaken voor elkaar te krijgen. Wil je écht een cao, dan heb je ook juristen nodig en een gebouw waar mensen werken.’