De 21e–eeuwse overheidsmanager: wie en wat?

19-04-2017

Wie moet de overheidsmanager van de 21e eeuw zijn? En wat moet je kunnen om een goede overheidsmanager te zijn? Tijdens de discussiebijeenkomst over zijn oratie ‘De 21e-eeuwse overheidsmanager’, op 13 april bij het CAOP in Den Haag, richt prof. dr. Zeger van der Wal zich vooral op die twee vragen.

Van der Wal, bijzonder hoogleraar op de Ien Dales Leerstoel (van de Universiteit Leiden en het CAOP) en hoofddocent aan de National University of Singapore, schetst hoe snel en ingrijpend de maatschappij en het openbaar bestuur in de afgelopen decennia zijn veranderd, mede door de opkomst van het internet. Van rustig en voorspelbaar (‘we hebben de tijd’) naar de duizelingwekkende hoeveelheid parallelle gebeurtenissen binnen een ‘internetminuut’ (‘de tijd heeft ons’). Paradoxaal genoeg neemt daarmee de behoefte aan voorspelbaarheid juist toe. We willen vooruit kunnen plannen, weten wat te doen met nieuwe ontwikkelingen.

VUCA

Het begrip ‘VUCA-world’ geeft volgens Van der Wal een goede beschrijving van de wereld waarin wij leven:

  • Onvoorspelbaar (de verkiezing van Trump, bijvoorbeeld, levert een schok op en zet schijnbare vanzelfsprekendheden en normen op zijn kop).
  • Onzeker (bijvoorbeeld over wat er gebeurt met en na de Brexit).
  • Complex: actuele ontwikkelingen leveren veel beleidsproblemen op. Zoals radicalisering of het klimaat: welke aanpak heeft welke effecten? Wie het weet mag het zeggen.
  • Ambigu (bijvoorbeeld: met de mond belijden dat duurzame energie belangrijk is, maar daar niet naar handelen. Ook: gekleurde en betwiste waarheden, nepnieuws).

Die wereld stelt ons niet alleen voor uitdagingen, maar biedt ook kansen, vindt Van der Wal.

Maar in hoeverre is dat anders dan in de jaren ’30 van de vorige eeuw?, wil iemand in de zaal weten. Dat verschil zit hem vooral in de snelheid, door ICT-ontwikkelingen, het hogere opleidingsniveau en de wel erg rap veranderende opinies. Hoe ga je als overheidsmanager om met die VUCA-wereld?

Ambtelijke opgaven

Op verzoek van Van der Wal weet de zaal de grootste ambtelijke opgaven voor de komende paar jaar te benoemen:

  1. Het (noodzakelijk) afscheid van integraal management.
  2. Zekerheid en standvastigheid vinden in doorlopende onzekerheid.
  3. De rol van de natiestaat opnieuw vormgeven.
  4. Het politieke primaat versus de netwerksamenleving die (ook) voor ambtenaren steeds invloedrijker wordt.
  5. Oog houden voor de noden en behoeften van de burger, inclusief de 1,2 miljoen Nederlanders die geen toegang hebben tot digitale middelen en 3,4 miljoen laaggeletterden.
  6. De maatschappelijke en sociale oriëntatie van leidinggevenden.
  7. In gesprek blijven met collega’s over de (grotere) missie: waar doen we het voor?
  8. Hoe verloopt het samenspel van publiek en privaat en hoe gaan overheidsmanagers daar mee om?
  9. Gelijke gevallen hoeven niet meer altijd gelijk te worden behandeld, onder meer door decentralisatie. In plaats van ‘regels zijn regels’ worden regels flexibeler, meer doelgericht. Maar hoe blijf je dan als overheid betrouwbaar? Hoe houd je bij maatwerk de koers vast?

Universeel en verschillend

Deze negen uit de zaal komen deels overeen met de zeven ambtelijke opgaven die Van der Wal heeft geïnventariseerd voor zijn boek ‘The 21st Century Public Manager’. Daarvoor heeft hij veel (internationale) voorbeelden bekeken. Hoewel de gekozen oplossingen verschillen (afhankelijk van de context) blijken de opgaven universeel:

  1. Stakeholder-meervoudigheid

    Er zijn niet alleen meer stakeholders, ze bewegen zich ook in verschillende netwerken en zijn ambigu in wat ze van de overheid vragen. Die ontwikkeling vergt specifieke skills, zoals: goed kunnen uitleggen, het ‘verhaal’ overbrengen waarom bepaalde (impopulaire) keuzes nodig zijn. Belangrijk: dat moet op verschillende platforms en op allerlei niveaus. De steeds laagdrempeliger (sociale) media bieden kansen, mits goed gestuurd met oog voor het bereik van verschillende segmenten. Naast beleidsnota’s zou de overheid ook korte krachtige videoboodschappen moeten verspreiden, zoals ook in de marktsector al (vaker) gebeurt. Van der Wal ervaart dat dat ook aansluit bij de energie en creativiteit van de huidige generatie bestuurskundestudenten. Niet alleen de communicatieafdeling, ook de manager moet weten hoe je beter je doelgroepen (inclusief tegenstanders) vindt die ver verwijderd zijn van beleidsnota’s. Een goede ‘elevator pitch’ kan het verschil maken. Het is nog niet altijd evident hoe je daar, als politici en ambtenaren samen, op een goede manier mee omgaat. Soms zijn ambtenaren al goed op weg, maar vinden politici dat ze te ver gaan. Ingrepen zoals de historische ‘oekaze-Kok’ zijn dan geen oplossing.

  2. Autoriteitsturbulentie

    Met verschillende ontwikkelingen, zoals tanende (acceptatie van) autoriteit, kennis en deskundigheid, tussentijds vertrekkende politici, vallende kabinetten en populisme, lijkt een tijdperk ten einde te komen. De grote ideologieën en het geloof in een betere wereld lijken vervangen door kleine kwesties. En iedereen heeft zijn eigen megafoon. Tegelijkertijd verlangen veel burgers in complexe tijden naar ‘sterke’ leiders, van het type Erdogan, Duterte of Trump. Sommige kandidaatleiders (bijvoorbeeld Le Pen) propageren een terugkeer naar ‘vroeger’.
Bij die ontwikkelingen past een ander type leiderschap, vindt Van der Wal. Als je dat goed ontwerpt, met goede informatie, kan het meer inbreng van de burgers opleveren. Goede voorbeelden zijn te vinden bij de discussie over azc’s in sommige gemeenten. Het hooliganisme is daar effectief ondervangen door, in kleine groepjes, gerichter en goed geïnformeerd te discussiëren.

  3. Nieuwe werknemers en werkvormen

    Veel overheidswerkgevers worstelen met de jongere werknemers van generatie Y (22-35 jaar) en binnenkort hun opvolgers van generatie Z. Zij brengen veel nieuwe vaardigheden mee, maar hoe ga je om met twintigers die geen autoriteit accepteren en voortdurend op hun smartphone turen? Andere ontwikkelingen zijn: virtuele werkplekken en zzp’ers met meer banen tegelijkertijd. 
Ook carrières veranderen ingrijpend. Wie nu geboren wordt, heeft het vooruitzicht om 100 jaar oud te worden en dan is pensioen met 65/67 geen optie meer. Andere patronen, met pauzes tijdens de carrière (bijvoorbeeld voor een sabbatical of om voor hulpbehoevende ouders te zorgen), zijn nodig en kunnen aantrekkelijk zijn.

  4. Innovatiekrachten

    Overheden moeten innoveren, maar daar zijn ze niet voor gemaakt. Belangrijke kenmerken van de overheid zijn juist voorspelbaarheid en instaan voor zekerheid. Hoe ga je om met die tegenstelling? Volgens Van der Wal door gebruik te maken van ‘tri-sector athletes’: mensen met werkervaring in zowel het ambtelijke als het zakelijke en het maatschappelijke veld. Door inzichten uit deze drie werelden te combineren, komen oplossingen dichterbij. 

  5. Morele complexiteit

    Het aantal (nieuwe) morele dilemma’s neemt toe. Organisaties worden minder eenduidig en het spreekt steeds minder vanzelf dat je werk je enige belang is. Onverminderde aandacht voor integriteit blijft nodig.

  6. Korte- versus langetermijnhorizonnen
    
Hoe ga je tegelijkertijd om met (heel) korte tijdshorizonnen en langetermijnplannen? Deze tegengestelde logica’s moeten allemaal hun vorm krijgen, in overeenstemming met elkaar. Dat is een grote uitdaging. Nieuwe scenariotechnieken maken het wel steeds beter uitvoerbaar om verschillende scenario’s naast elkaar uit te werken en de politicus de keus te bieden uit drie of vier opties. Het is dan wel de kunst om de politicus het belang te doen inzien van wat er gebeurt na de zittingstijd van vier jaar. Bijvoorbeeld: hoe langetermijndenken in de vluchtelingencrisis ook de kortetermijnbelangen kan helpen verwezenlijken. Die koppeling met de waarde op langere termijn ontbreekt nogal eens. Sommige landen, zoals het Verenigd Koninkrijk en Singapore, investeren daarin, met trainingen en scenarioafdelingen die de oplossing van het probleem weten te koppelen aan het (politieke) belang van de minister.

  7. Sectoroverstijgende samenwerking

    Deze opgave overkoepelt alle andere opgaven: interessante initiatieven op publiek/privaat/maatschappelijk gebied vergen ook werknemers met specifieke kwaliteiten en ervaring op die verschillende terreinen. Die ‘tri-sector-dimensie’ is een hype, maar wat is de toegevoegde waarde?
    −    Door maatschappelijke organisaties te betrekken, kun je het probleem beter definiëren en het draagvlak versterken (door de achterban te mobiliseren en dichter bij ‘grassroots’-initiatieven te komen).
    −    Inschakeling van bedrijven kan andere vormen van expertise toevoegen, zoals eerder gebeurde met de business case.
    −    Andere sectoren kunnen ook financieel bijdragen.
    Wat als bedrijven en maatschappelijke organisaties zonder de overheid gaan samenwerken? Kan de overheid dan inpakken? Nee, de overheid blijft nodig, onder meer vanwege de wetgevende taken en het geweldsmonopolie.

    Er zijn ook risico’s, zoals:
    -    Als drie partijen betrokken zijn, herkent het middenveld zich niet altijd in de eigen achterban, of andersom (zie bijvoorbeeld het onderwijs).
    -    De continuïteit, bijvoorbeeld bij betrokkenheid van vrijwilligers.
    -    Misbruik van de samenwerking om het eigen imago op te poetsen.
    -    Onduidelijkheid over de (wederzijdse) intenties, bijvoorbeeld: wie is er bij de energietransitie eigenlijk meer op de langere termijn gericht, de overheid of het bedrijfsleven?

    De samenwerking is te managen door goede contracten af te sluiten. Je moet ook elkaars agenda kennen en dat lukt niet als je alleen werkervaring bij de overheid hebt. De ‘tri-sector athletes’ kunnen dan uitkomst brengen. Van der Wal heeft voor zijn boek verschillende voorbeelden onderzocht van mensen die andersoortige ervaring meebrengen naar hun nieuwe werkgever. Zoals de diplomaat die, in dienst bij de frisdrankfabrikant, de contacten met lokale boeren verbetert, vanwege het watergebruik.
    Om managers te kunnen helpen aan medewerkers met werk- of stage-ervaring in andere sectoren is aangepast personeelsbeleid nodig.

De zaal is weer aan zet: de deelnemers formuleren in duo’s welke vaardigheden steeds belangrijker worden en welke organisatievormen daar het beste bij passen. Het resultaat:

Vaardigheden

  • Communicatieve vaardigheden;
  • Tegenslagen kunnen accepteren en weerwoord/tegenspraak durven geven (met bestuurlijke en politieke sensitiviteit);
  • Lef en durf, ook om nee te zeggen: de overheid ‘is niet overal van’;
  • Adaptiviteit;
  • Motivatie (van binnenuit): wat beweegt je, waar doe je het voor?

Organisatie

  • Meer in verschillend samengestelde teams werken, met diverse deskundigheden, om ook complexe materie aan te kunnen. De overheidsmanager moet dat faciliteren.
  • Teams zijn (zelfsturend en) zelfformerend, platter en wendbaarder.     De manager wordt dan meer mentor/coach.
  • (Ruimte voor) omgekeerde mentoring, waarbij jongere medewerkers hun oudere collega’s coachen in ‘nieuwe’ vaardigheden. De senior kan uiteraard de jongere (blijven) adviseren op basis van (levens- en werk)ervaring.
  • De arbeidsrelatie moet gebaseerd zijn op levenslange kennisontwikkeling. Daarvoor zijn werkgever en werknemer samen verantwoordelijk, ook bij kortlopende arbeidsverbanden. Nevendoel is: institutioneel geheugen opbouwen.

Oud en nieuw

Van der Wal komt uit op verschillende vaardigheden en eigenschappen die 21e-eeuwse ambtenaren zouden moeten hebben. Met behoud van het goede, dus zonder het kind met het badwater weg te gooien.

21e-eeuwse ambtenaren hebben: Traditioneel maar blijvend belangrijk Nieuw en steeds belangrijker
Trainbare vaardigheden - Politieke sensitiviteit
- Counseling
- Diplomatie
- Onderhandelen
- Domein-expertise
- Netwerken
- (Omgekeerde) mentoring
- Stakeholder-analyse
- Digi-alfabetisering
- Denken in designs
- Framing en branding
Bijpassende interne waarden - Oordeelsvermogen
- Prudentie
- Belangeloosheid
- Empathie
- Neutraliteit
- Responsiviteit
- Wendbaar
- Vindingrijk
- Durf
- Ondernemerschap

Hij voorziet een belangrijke rol voor HRM, evenals snel veranderende carrièrepatronen. Daarbij hoort ook dat opleidingen meer worden gezien in termen van een leven lang leren. Dat wordt nu nog vooral met de mond beleden en er hoort wel geld bij.
Wellicht, zo suggereert iemand in de zaal, zou ook een puntensysteem kunnen helpen, zoals nu gebruikelijk bij juristen, die minimaal 40 uur per jaar aan opleiding moeten besteden. Vanwege de grote diversiteit aan ambtenaren lijkt dat hier lastiger te verwezenlijken. Maar het zou al schelen als het (doel) wordt geformuleerd in het functioneringsgesprek. Daarbij krijgt de manager het benodigde budget en die moet zich op zijn beurt verantwoorden over de juiste besteding: welke opleidingsdoelen hebben jouw mensen hiermee bereikt?
Zo’n systeem inregelen is wel een klus, bovendien: wie kan en moet dat doen? Nederland heeft geen centrale ambtenarenopleiding meer. Zou een ‘ambtenarenpaspoort’ een oplossing kunnen zijn?
Het belangrijkste is dat de opleiding aansluit bij de doelen van de werknemer, dat betekent ook meer maatwerk. Tegelijkertijd is het feit dat leren nooit ophoudt een aantrekkelijke kant van de overheidswerkgever. Het spreekt jongere medewerkers aan en voor ouderen is het feit dat in hen wordt geïnvesteerd een vorm van erkenning. Ook de overheid zelf heeft profijt van meer aandacht voor doorontwikkeling: hoogopgeleide, gemotiveerde mensen komen graag werken voor een werkgever die iets te bieden heeft.

Meer informatie